Дмитрий Кувшинов
Советник аппарата Совета главных конструкторов «Безопасный город»
Государства ЕС гордятся своим статусом проводников повестки устойчивого и «умного» образа жизни. Не отстают они и в сфере безопасности: из 30 городов в топе рейтинга «безопасных городов» журнала The Economist за 2019 год треть (!) находятся в Евросоюзе (а на момент составления списка к ним относился еще и Лондон). Помимо муниципальных инициатив, внутри объединения работают механизмы обеспечения комплексной безопасности на региональном, национальном и даже наднациональном уровне. Разбираемся, как эти десятки и даже сотни систем сосуществуют и взаимодействуют в рамках первой и самой мощной в мире региональной интеграционной группировки.
Фото: radiosputnik.ria.ru
27 стран Европейского союза различны по своим социально-экономическим моделям и историческому опыту. Зачастую современные системы обеспечения безопасности в этих странах строились еще до того, как они ступили на путь евроинтеграции. По этой причине можно выделить несколько субрегиональных типов систем обеспечения безопасности в Европейском союзе:
- западноевропейский: в странах этого субрегиона (Франция, Германия, Австрия и пр.) сохраняется традиционный подход к государству – «ночному сторожу», и по этой причине комплексные системы обеспечения безопасности чаще строятся на уровне муниципалитетов и регионов (например, федеральных земель в ФРГ и Австрии). При этом современные вызовы ставят перед государствами задачу централизации и унификации аппарата реагирования, однако в силу общественной критики на национальном уровне реализовано крайне небольшое количество функциональных подсистем «безопасного города» (по 10-15), в первую очередь связанные с природной и транспортной безопасностью и правопорядком.
- североевропейский: богатый опыт построения «социального государства» в этих странах предопределил как большую инициативность государства в построении и развитии систем обеспечения безопасности, так и более позитивное отношение общества к таким государственным инициативам. Это проявляется уже в том факте, что в странах этого субрегиона (Финляндии, Дании), в отличие от Западной Европы, существуют аналоги российского МЧС. Одной из передовых аналогов «безопасного и умного города» в рамках всего Евросоюза является финская система «ЭРИКА». Эта и другие системы скандинавских стран, включая в себя функционал, аналогичный российской РСЧС, идут дальше, обеспечивая координацию ведомств в борьбе с различными угрозами (как и в странах Западной Европы, акцент сделан именно на природных и транспортных угрозах).
- восточноевропейский: в силу исторического опыта, в странах этого региона сфера ответственности государства гораздо шире, чем в Западной Европе. По этой причине в большинстве стран региона (Чехия, Польша, Латвия и пр.) комплексные системы обеспечения безопасности реализованы практически исключительно на национальном уровне, причем зачастую их нормативная правовая база относится еще к социалистическому периоду. При этом страны, испытавшие значительное влияние сопредельных более развитых государств (Чехия от Австрии, Эстония от Финляндии) в последние годы перенимают тенденции государств соседнего региона: в Эстонии строится модернизированная система «безопасного и умного города» по типу финской системы «ЭРИКА», а в Чехии все чаще применяется регионалистский подход, т.е. полномочия государства в сфере обеспечения безопасности передаются на уровень краев.
- южноевропейский: не секрет, что до начала 2010-х гг. именно страны Южной Европы были ключевыми бенефициарами евроинтеграции: вместе со значительными финансовыми вливаниями в 1990-2000-е гг. эти страны наиболее активно в ЕС стали внедрять наднациональные системы обеспечения безопасности. По этой причине сегодня в таких странах, как Испания, Италия и Греция, некогда крупные национальные системы обеспечения безопасности были трансформированы в модель взаимодействия наднациональной системы с регионами при достаточно пассивном участии национального аппарата.
«Медовый месяц» евроинтеграции и безопасность на наднациональном уровне
Пик формирования наднациональных систем обеспечения безопасности в ЕС пришелся на конец 1990-х – первую половину 2000-х гг. – «медовый месяц» евроинтеграции. Именно тогда, с активизацией т.н. «новых угроз» (наркотрафик, терроризм, организованная преступность и пр.), страны ради интеграции унифицировали собственные национальные системы обеспечения безопасности, создавая единые интегрированные системы предотвращения и реагирования на кризисные ситуации и происшествия. Речь шла в первую очередь об интеграции существующих функциональных систем с передачей части полномочий наднациональным центрам реагирования, но не о создании единой всеобъемлющей системы обеспечения безопасности.
Copernicus is watching Earth
Настоящим прорывом в этой области стал запуск в 2014 г. Программы Европейского союза по мониторингу и зондированию Земли «Коперник». Впервые в ЕС была создана единая система, отвечающая за мониторинг и реагирование на целый спектр природных угроз: наводнений, лесных пожаров, засух, загрязнения атмосферы. Информация со спутника обрабатывается наднациональными аналитическими центрами в рамках Программы и в дальнейшем воспроизводится на сайте программы в режиме времени, приближенном к реальному, а также поступает в наднациональную Службу кризисного реагирования. С этой службой взаимодействуют национальные компетентные органы (как правило, это МВД и Министерство окружающей среды – в тех странах, где нет аналога МЧС).
Таким образом, для стран «Коперник» является одним из способов получения мониторинговой информации и помощи в реагировании. При этом организация самого процесса мониторинга и реагирования остается в ведении национальных властей. Именно здесь проявляется приверженность стран Южной Европы наднациональным системам: в этих странах природный мониторинг и реагирования практически полностью построены на «Копернике». Для стран Восточной Европы же, в особенности Польши, где десятилетиями существует собственная комплексная система противодействия природным угрозам, «Коперник» является лишь вспомогательным инструментом.
С какими проблемами сталкивается «безопасный и умный город» в странах ЕС?
Европейская интеграция строится достаточно гибко – в том числе в сфере обеспечения безопасности. Страны сами решают, в какой мере они хотят быть участниками той или иной наднациональной службы. Варьируется и система организации этих служб – тогда как преобладает тип «компиляции» существующих национальных служб с выделением наднационального координационного центра, в сфере противодействия природным угрозам в последние годы успешно реализуется единая комплексная Программа «Коперник».
Возникает закономерный вопрос: почему Евросоюз не пошел по пути строительства интегрированных систем, аналогичных «Копернику», в других сферах обеспечения безопасности – от техногенных, биолого-социальных угроз и угроз общественной безопасности и правопорядка?
Во-первых, сыграл фактор кризиса евроинтеграции. После провала проекта Европейской конституции, а затем кризиса суверенных долгов и миграционного кризиса страны стали куда критичнее относиться к идее передачи полномочий наднациональному центру. По этой причине, например, не было создано аналогичной комплексной системы для противодействия техногенным угрозам, включая и транспортные.
Во-вторых, в отличие от природных угроз, другие куда чаще связаны с антропогенным фактором, а значит привлекают большее внимание общества, требующего прозрачности и ответственности от компетентных органов реагирования. Общий кризис легитимности неизбираемых органов ЕС сказался и на области обеспечения безопасности: население просто не доверяет некоему отдаленному наднациональному координационному центру. В последние годы особенно выраженно эта проблема проявляется в странах Южной Европы.
В-третьих, неидеально все и на национальном уровне. Сказывается традиционная проблема распределения полномочий и координации усилий. Поскольку в большинстве стран ЕС нет единого централизованного органа противодействия чрезвычайным ситуациям, одной из ключевых проблем для стран ЕС становится дублирование полномочий разных служб. Кто будет искать пропавших туристов на горнолыжном курорте в Чехии – МВД, Государственная горная служба или региональные власти? А бороться с разливом Эльбы – Министерство окружающей среды или Национальная водная служба?
Наконец, во многом неспособность решить проблему дублирования идет уже из европейской ментальности, идеи «не класть все яйца в одну корзину». По этой же причине в большинстве стран ЕС наблюдается парадоксальная ситуация – существует сразу две полиции (!), муниципальная (например, жандармерия в Греции и Франции) и национальная. При этом распределение полномочий не слишком четкое – первые следят, чтобы преступления не произошло, а вторые уже борются с преступлениями.
Какое место в этой системе занимает «безопасный и умный город»?
Сам ЕС практически самоустранился из регуляции этой сферы. С 2005 г. существует Информационная система умных городов ЕС (SCIS), которая направлена на поощрение развития «умных городов» для улучшения качества жизни населения и с этой целью объединяет разработчиков проектов, муниципальные власти, исследовательские институты, предпринимательство и гражданские институты. По сути, речь идет о рекомендательных функциях и источнике финансирования для различных проектов. При этом сам успех европейских «безопасных и умных городов» является следствием долгосрочной и не всегда в достаточной мере скоординированной муниципальной и национальной политики по внедрению различных систем безопасности (CCTV, интеллектуальные транспортные системы, датчики против паводков и пр.), нежели результатом скоординированных комплексных и целенаправленных программ, как это реализуется в Азии – например, в Сингапуре и «безопасных городах» китайской компании Huawei.
По этой причине под формулировку «безопасный город» в ЕС может попасть достаточно широкий спектр систем. Так, копенгагенская программа «Безопасный город 2018-2021» (напомним, что Копенгаген занимает 4-е место в мировом рейтинге «безопасных городов») направлена в первую очередь на смягчение криминогенной обстановки и включает как технологии мониторинга, так и обширный спектр социальных программ для недопущения негативного влияния преступной среды на детей и подростков (открываются детские клубы, организуются мероприятия по ознакомлению несовершеннолетних с культурной жизнью столицы) или для снижения числа граждан, которые потенциально могут примкнуть к преступной среде (право приоритетного трудоустройства). Напротив, в чешском Пльзне (четвертый по населению в Чехии) «безопасный город» включает лишь технические устройства и портал для взаимодействия населения с компетентными органами. В целом, такая ситуация не удивительна, ведь четкого и закрепленного определения «безопасного города» или «умного города» попросту нет.
ЕС: вердикт?
Страны Европейского союза далеко продвинулись в области обеспечения безопасности и комфорта граждан. Интегрированные системы безопасности реализуются на муниципальном, региональном, национальном и наднациональном уровнях. И хотя наибольшего успеха в деле строительства комплексных наднациональных систем ЕС достиг в реализации Программы «Коперник» для борьбы с природными угрозами, наибольшую славу как сосредоточия «безопасных и умных городов» ему приносят вовсе не проекты в рамках интеграции, а во многом – кумулятивный эффект реализации множества систем на разных уровнях в нескольких мегаполисах, попавших в топ списка «безопасных городов» журнала The Economist.
При этом потенциал для дальнейшего развития наднациональных систем обеспечения безопасности явно иссякает параллельно с кризисом легитимности евроинтеграции. Фокус проектов обеспечения безопасности вновь смещается на национальный и региональный уровень, где в силу вступает множество социокультурных, исторических и экономических факторов, предопределяющих развитие тренда «безопасных и умных городов» в той или иной стране.
И все же можно наблюдать положительные эффекты интеграционных проектов в сфере безопасности. И не только в техническом плане – все больше стран пользуются новейшими разработками в рамках «Коперника» и других систем, которые расширяют поле мониторинга до глобальных масштабов. Европейский коммунитарный проект сближает подходы наций к делу обеспечения безопасности, а значит дает потенциал для выработки единого европейского подхода и понимания «безопасного и умного города».
